政府投資項目可行性研究報告編寫通用大綱

（2023年版）

一、概述

（一）項目概況

項目全稱及簡稱。概述項目建設目標和任務、建設地點、建設內容和規(guī)模（含主要產出）、建設工期、投資規(guī)模和資金來源、建設模式、主要技術經濟指標、績效目標等。

（二）項目單位概況

簡述項目單位基本情況。擬新組建項目法人的，簡述項目法人組建方案。對于政府資本金注入項目，簡述項目法人基本信息、投資人（或者股東）構成及政府出資人代表等情況。

（三）編制依據

概述項目建議書（或項目建設規(guī)劃）及其批復文件、國家和地方有關支持性規(guī)劃、產業(yè)政策和行業(yè)準入條件、主要標準規(guī)范、專題研究成果，以及其他依據。

（四）主要結論和建議

簡述項目可行性研究的主要結論和建議。

二、項目建設背景和必要性

（一）項目建設背景

簡述項目立項背景，項目用地預審和規(guī)劃選址等行政審批手續(xù)辦理和其他前期工作進展。

（二）規(guī)劃政策符合性

闡述項目與經濟社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等重大規(guī)劃的銜接性，與擴大內需、共同富裕、鄉(xiāng)村振興、科技創(chuàng)新、節(jié)能減排、碳達峰碳中和、國家安全和應急管理等重大政策目標的符合性。

（三）項目建設必要性

從重大戰(zhàn)略和規(guī)劃、產業(yè)政策、經濟社會發(fā)展、項目單位履職盡責等層面，綜合論證項目建設的必要性和建設時機的適當性。

三、項目需求分析與產出方案

（一）需求分析

在調查項目所涉產品或服務需求現(xiàn)狀的基礎上，分析產品或服務的可接受性或市場需求潛力，研究提出擬建項目功能定位、近期和遠期目標、產品或服務的需求總量及結構。

（二）建設內容和規(guī)模

結合項目建設目標和功能定位等，論證擬建項目的總體布局、主要建設內容及規(guī)模，確定建設標準。大型、復雜及分期建設項目應根據項目整體規(guī)劃、資源利用條件及近遠期需求預測，明確項目近遠期建設規(guī)模、分階段建設目標和建設進度安排，并說明預留發(fā)展空間及其合理性、預留條件對遠期規(guī)模的影響等。

（三）項目產出方案

研究提出擬建項目正常運營年份應達到的生產或服務能力及其質量標準要求，并評價項目建設內容、規(guī)模以及產出的合理性。

四、項目選址與要素保障

（一）項目選址或選線

通過多方案比較，選擇項目最佳或合理的場址或線路方案，明確擬建項目場址或線路的土地權屬、供地方式、土地利用狀況、礦產壓覆、占用耕地和永久基本農田、涉及生態(tài)保護紅線、地質災害危險性評估等情況。備選場址方案或線路方案比選要綜合考慮規(guī)劃、技術、經濟、社會等條件。

（二）項目建設條件

分析擬建項目所在區(qū)域的自然環(huán)境、交通運輸、公用工程等建設條件。其中，自然環(huán)境條件包括地形地貌、氣象、水文、泥沙、地質、地震、防洪等；交通運輸條件包括鐵路、公路、港口、機場、管道等；公用工程條件包括周邊市政道路、水、電、氣、熱、消防和通信等。闡述施工條件、生活配套設施和公共服務依托條件等。改擴建工程要分析現(xiàn)有設施條件的容量和能力，提出設施改擴建和利用方案。

（三）要素保障分析

土地要素保障。分析擬建項目相關的國土空間規(guī)劃、土地利用年度計劃、建設用地控制指標等土地要素保障條件，開展節(jié)約集約用地論證分析，評價用地規(guī)模和功能分區(qū)的合理性、節(jié)地水平的先進性。說明擬建項目用地總體情況，包括地上（下）物情況等；涉及耕地、園地、林地、草地等農用地轉為建設用地的，說明農用地轉用指標的落實、轉用審批手續(xù)辦理安排及耕地占補平衡的落實情況；涉及占用永久基本農田的，說明永久基本農田占用補劃情況；如果項目涉及用海用島，應明確用海用島的方式、具體位置和規(guī)模等內容。

資源環(huán)境要素保障。分析擬建項目水資源、能源、大氣環(huán)境、生態(tài)等承載能力及其保障條件，以及取水總量、能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求等，說明是否存在環(huán)境敏感區(qū)和環(huán)境制約因素。對于涉及用海的項目，應分析利用港口岸線資源、航道資源的基本情況及其保障條件；對于需圍填海的項目，應分析圍填?；厩闆r及其保障條件。對于重大投資項目，應列示規(guī)劃、用地、用水、用能、環(huán)境以及可能涉及的用海、用島等要素保障指標，并綜合分析提出要素保障方案。

五、項目建設方案

（一）技術方案

通過技術比較提出項目預期達到的技術目標、技術來源及其實現(xiàn)路徑，確定核心技術方案和核心技術指標。簡述推薦技術路線的理由。對于專利或關鍵核心技術，需要分析其取得方式的可靠性、知識產權保護、技術標準和自主可控性等。

（二）設備方案

通過設備比選提出所需主要設備（含軟件）的規(guī)格、數(shù)量、性能參數(shù)、來源和價格，論述設備（含軟件）與技術的匹配性和可靠性、設備（含軟件）對工程方案的設計技術需求，提出關鍵設備和軟件推薦方案及自主知識產權情況。對于關鍵設備，進行單臺技術經濟論證，說明設備調研情況；對于非標設備，說明設備原理和組成。對于改擴建項目，分析現(xiàn)有設備利用或改造情況。涉及超限設備的，研究提出相應的運輸方案，特殊設備提出安裝要求。

（三）工程方案

通過方案比選提出工程建設標準、工程總體布置、主要建（構）筑物和系統(tǒng)設計方案、外部運輸方案、公用工程方案及其他配套設施方案。工程方案要充分考慮土地利用、地上地下空間綜合利用、人民防空工程、抗震設防、防洪減災、消防應急等要求，以及綠色和韌性工程相關內容，并結合項目所屬行業(yè)特點，細化工程方案有關內容和要求。涉及分期建設的項目，需要闡述分期建設方案；涉及重大技術問題的，還應闡述需要開展的專題論證工作。

（四）用地用海征收補償（安置）方案

涉及土地征收或用海海域征收的項目，應根據有關法律法規(guī)政策規(guī)定，提出征收補償（安置）方案。土地征收補償（安置）方案應當包括征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償方式和標準、安置對象、安置方式、社會保障、補償（安置）費用等內容。用海用島涉及利益相關者的，應根據有關法律法規(guī)政策規(guī)定等，確定利益相關者協(xié)調方案。

（五）數(shù)字化方案

對于具備條件的項目，研究提出擬建項目數(shù)字化應用方案，包括技術、設備、工程、建設管理和運維、網絡與數(shù)據安全保障等方面，提出以數(shù)字化交付為目的，實現(xiàn)設計-施工-運維全過程數(shù)字化應用方案。

（六）建設管理方案

提出項目建設組織模式和機構設置，制定質量、安全管理方案和驗收標準，明確建設質量和安全管理目標及要求，提出擬采用新材料、新設備、新技術、新工藝等推動高質量建設的技術措施。根據項目實際提出擬實施以工代賑的建設任務等。

提出項目建設工期，對項目建設主要時間節(jié)點做出時序性安排。提出包括招標范圍、招標組織形式和招標方式等在內的擬建項目招標方案。研究提出擬采用的建設管理模式，如代建管理、全過程工程咨詢服務、工程總承包（EPC）等。

六、項目運營方案

（一）運營模式選擇

研究提出項目運營模式，確定自主運營管理還是委托第三方運營管理，并說明主要理由。委托第三方運營管理的，應提出對第三方的運營管理能力要求。

（二）運營組織方案

研究項目組織機構設置方案、人力資源配置方案、員工培訓需求及計劃，提出項目在合規(guī)管理、治理體系優(yōu)化和信息披露等方面的措施。

（三）安全保障方案

分析項目運營管理中存在的危險因素及其危害程度，明確安全生產責任制，建立安全管理體系，提出勞動安全與衛(wèi)生防范措施，以及項目可能涉及的數(shù)據安全、網絡安全、供應鏈安全的責任制度或措施方案，并制定項目安全應急管理預案。

（四）績效管理方案

研究制定項目全生命周期關鍵績效指標和績效管理機制，提出項目主要投入產出效率、直接效果、外部影響和可持續(xù)性等管理方案。大型、復雜及分期建設項目，應按照子項目分別確定績效目標和評價指標體系，并說明影響項目績效目標實現(xiàn)的關鍵因素。

七、項目投融資與財務方案

（一）投資估算

對項目建設和生產運營所需投入的全部資金即項目總投資進行估算，包括建設投資、建設期融資費用和流動資金，說明投資估算編制依據和編制范圍，明確建設期內分年度投資計劃。

（二）盈利能力分析

根據項目性質，確定適合的評價方法。結合項目運營期內的負荷要求，估算項目營業(yè)收入、補貼性收入及各種成本費用，并按相關行業(yè)要求提供量價協(xié)議、框架協(xié)議等支撐材料。通過項目自身的盈利能力分析，評價項目可融資性。對于政府直接投資的非經營性項目，開展項目全生命周期資金平衡分析，提出開源節(jié)流措施。對于政府資本金注入項目，計算財務內部收益率、財務凈現(xiàn)值、投資回收期等指標，評價項目盈利能力；營業(yè)收入不足以覆蓋項目成本費用的，提出政府支持方案。對于綜合性開發(fā)項目，分析項目服務能力和潛在綜合收益，評價項目采用市場化機制的可行性和利益相關方的可接受性。

（三）融資方案

研究提出項目擬采用的融資方案，包括權益性融資和債務性融資，分析融資結構和資金成本。說明項目申請財政資金投入的必要性和方式，明確資金來源，提出形成資金閉環(huán)的管理方案。對于政府資本金注入項目，說明項目資本金來源和結構、與金融機構對接情況，研究采用權益型金融工具、專項債、公司信用類債券等融資方式的可行性，主要包括融資金額、融資期限、融資成本等關鍵要素。對于具備資產盤活條件的基礎設施項目，研究項目建成后采取基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等方式盤活存量資產、實現(xiàn)項目投資回收的可能路徑。

（四）債務清償能力分析

對于使用債務融資的項目，明確債務清償測算依據和還本付息資金來源，分析利息備付率、償債備付率等指標，評價項目債務清償能力，以及是否增加當?shù)卣斦С鲐摀?、引發(fā)地方政府隱性債務風險等情況。

（五）財務可持續(xù)性分析

對于政府資本金注入項目，編制財務計劃現(xiàn)金流量表，計算各年凈現(xiàn)金流量和累計盈余資金，判斷擬建項目是否有足夠的凈現(xiàn)金流量維持正常運營。對于在項目經營期出現(xiàn)經營凈現(xiàn)金流量不足的項目，研究提出現(xiàn)金流接續(xù)方案，分析政府財政補貼所需資金，評價項目財務可持續(xù)性。

八、項目影響效果分析

（一）經濟影響分析

對于具有明顯經濟外部效應的政府投資項目，計算項目對經濟資源的耗費和實際貢獻，分析項目費用效益或效果，以及重大投資項目對宏觀經濟、產業(yè)經濟、區(qū)域經濟等所產生的影響，評價擬建項目的經濟合理性。

（二）社會影響分析

通過社會調查和公眾參與，識別項目主要社會影響因素和主要利益相關者，分析不同目標群體的訴求及其對項目的支持程度，評價項目采取以工代賑等方式在帶動當?shù)鼐蜆I(yè)、促進技能提升等方面的預期成效，以及促進員工發(fā)展、社區(qū)發(fā)展和社會發(fā)展等方面的社會責任，提出減緩負面社會影響的措施或方案。

（三）生態(tài)環(huán)境影響分析

分析擬建項目所在地的環(huán)境和生態(tài)現(xiàn)狀，評價項目在污染物排放、地質災害防治、防洪減災、水土流失、土地復墾、生態(tài)保護、生物多樣性和環(huán)境敏感區(qū)等方面的影響，提出生態(tài)環(huán)境影響減緩、生態(tài)修復和補償?shù)却胧约拔廴疚餃p排措施，評價擬建項目能否滿足有關生態(tài)環(huán)境保護政策要求。

（四）資源和能源利用效果分析

研究擬建項目的礦產資源、森林資源、水資源（含非常規(guī)水源）、能源、再生資源、廢物和污水資源化利用，以及設備回收利用情況，通過單位生產能力主要資源消耗量等指標分析，提出資源節(jié)約、關鍵資源保障，以及供應鏈安全、節(jié)能等方面措施，計算采取資源節(jié)約和資源化利用措施后的資源消耗總量及強度。計算采取節(jié)能措施后的全口徑能源消耗總量、原料用能消耗量、可再生能源消耗量等指標，評價項目能效水平以及對項目所在地區(qū)能耗調控的影響。

（五）碳達峰碳中和分析

對于高耗能、高排放項目，在項目能源資源利用分析的基礎上，預測并核算項目年度碳排放總量、主要產品碳排放強度，提出項目碳排放控制方案，明確擬采取減少碳排放的路徑與方式，分析項目對所在地區(qū)碳達峰碳中和目標實現(xiàn)的影響。

九、項目風險管控方案

（一）風險識別與評價

識別項目全生命周期的主要風險因素，包括需求、建設、運營、融資、財務、經濟、社會、環(huán)境、網絡與數(shù)據安全等方面，分析各風險發(fā)生的可能性、損失程度，以及風險承擔主體的韌性或脆弱性，判斷各風險后果的嚴重程度，研究確定項目面臨的主要風險。

（二）風險管控方案

結合項目特點和風險評價，有針對性地提出項目主要風險的防范和化解措施。重大項目應當對社會穩(wěn)定風險進行調查分析，查找并列出風險點、風險發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風險的方案措施，提出采取相關措施后的社會穩(wěn)定風險等級建議。對可能引發(fā)“鄰避”問題的，應提出綜合管控方案，保證影響社會穩(wěn)定的風險在采取措施后處于低風險且可控狀態(tài)。

（三）風險應急預案

對于擬建項目可能發(fā)生的風險，研究制定重大風險應急預案，明確應急處置及應急演練要求等。

十、研究結論及建議

（一）主要研究結論

從建設必要性、要素保障性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響可持續(xù)性、風險可控性等維度分別簡述項目可行性研究結論，評價項目在經濟、社會、環(huán)境等各方面效果和風險，提出項目是否可行的研究結論。

（二）問題與建議

針對項目需要重點關注和進一步研究解決的問題，提出相關建議。

十一、附表、附圖和附件

根據項目實際情況和相關規(guī)范要求，研究確定并附具可行性研究報告必要的附表、附圖和附件等。